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大數據在政府購買公共服務中的作用探析

波斯波利斯球队 www.lcoycz.com.cn 2016年10月11日 09:31 來源:《管理學刊》打印

  大數據的首次提出是在1980年,美國的阿爾文·托夫勒在《第三次浪潮》中認為大數據將會成為“第三次浪潮的華彩樂章”。但那時的互聯網還沒有普及,云計算也還沒有出現,人們并沒有意識到大數據的重要性。真正讓人們意識到大數據時代來臨的是麥肯錫咨詢公司在《大數據:創新、競爭和生產力的下一個前沿領域》這篇報告中提到的“大數據已經滲透到每一個行業和業務職能領域,逐漸成為重要的生產因素;而人們對于海量數據的運用將預示著新一波生產率增長和消費者盈余浪潮的到來”。學者們對大數據的定義眾說紛紜,維克托·邁爾-舍恩伯格說“大數據是以一種前所未有的方式,通過對海量數據進行分析,獲得有巨大價值的產品或服務”;王岑認為大數據是泛指巨量的、多類型的高速的數據集,通過對數據的篩選、處理,提煉出有價值的信息資產[2];麥肯錫全球研究所認為,大數據是指大小超出了典型數據庫軟件工具收集、存儲、管理和分析能力的數據集。本文認為大數據是對海量的數據進行數據整合、數據挖掘、數據分析以及數據展示從而產生巨大作用的信息資產。

  政府購買公共服務,是指政府將原來直接提供的公共服務事項,通過直接撥款或公開招標的方式,交給有資質的社會服務機構來完成,最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量,來支付服務費用[。在我國,自2000年起,政府購買公共服務在上海率先推行,2012年上海市向社會組織購買的社會服務項目資金近4億元。國務院在2013年9月底出臺的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中,明確提出在公共服務領域要更多利用社會力量,加大政府購買服務力度,并且要求在“十二五”時期,政府向社會力量購買服務工作在各地逐步推開,初步形成統一有效的購買服務平臺和機制,相關制度法規建設取得明顯進展;要求到2020年,在全國基本建立比較完善的政府購買公共服務的制度,形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系,公共服務的水平和質量顯著提高。2015年1月4日,財政部、民政部和國家工商局發布《政府購買服務管理辦法(暫行)》,規定了政府購買公共服務的含義、基本原則、承接主體的條件、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理等內容,使政府購買公共服務更加規范化、制度更加細化。

  大數據技術充分運用數據容量大、數據處理速度快、數據來源多樣化以及數據商業價值高等特點來推動政府購買公共服務的良好發展。公眾對公共服務的實際需求、社會組織資質評估以及承接主體的確定、政府購買公共服務的財政數據實現全民共享、政府購買公共服務的有效監管等,都離不開大數據。大數據在政府購買公共服務中發揮著巨大的作用。

  一、公共服務購買項目更符合民意 

  我國政府正處在向服務政府轉型的過程中,因此,了解和滿足公民對公共服務的需求非常重要。政府購買公共服務首先要解決的就是“買什么”的問題,因此政府向社會組織購買公共服務的前提條件是了解公民的實際需求,能否滿足公民的實際需要是決定政府購買公共服務能否成功的決定性因素。在《政府購買服務管理辦法(暫行)》中,財政部制定了政府購買公共服務的指導性目錄,包括基本公共服務、社會管理服務、行業管理和協調服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項以及其他適宜由社會力量承擔的服務項目等。但是,《政府購買服務管理辦法(暫行)》只是提出了一些宏觀的、指導性的方法。地區的差異、貧富的差異、教育層次的差異等等原因使得公民對公共服務的需求存在著差異。比如,政府購買居家養老服務,并不符合大部分農村人的需求。原因在于:第一,大部分農村人觀念陳舊;第二,農村留守婦女居多完全可以照顧老人;第三,農村沒有養老服務組織。而對于城市人口則完全不同,當今城市空巢老人越來越多,而且子女多是獨生子女,贍養老人的負擔極重。政府購買居家養老服務能滿足城市人的養老需求,農村人受到的實惠并不多或者沒有。因此,政府購買公共服務需要做到具體問題具體分析。

  政府購買公共服務的流程就是“政府了解公民的需求—政府向社會組織購買所需服務—社會組織向公民提供服務”。在大數據沒有普及到政府部門時,政府主要是通過非營利組織了解公民對公共服務的需求。因為政府不可能和每個公民互動交流,“這種互動交流的‘交易成本’將會是天文數字……代表公民社會利益的非營利組織的存在解決了政府與公民之間‘交易成本’高的問題,為彼此的互動提供了條件”。但是我國非營利組織對政府有依賴性,容易向政府妥協;而且非營利組織可能和利益集團進行權錢交易,從而不能真正地表達公民的意愿。非營利組織和利益集團的“合作”使得公民喪失了一條被官方認可的正式訴求表達渠道,公民缺乏能夠真正代表他們利益的機構,“公民利益與偏好表達機制與渠道的缺乏使得政府不能夠真正了解公共服務的社會需求,容易導致供非所需……”,這樣的結果只會導致公眾滿意度降低,政府合法性被削弱。

  大數據在政府部門得到普遍運用后,公民有機會可以不通過中間環節直接向權力機構表達自己的需求,政府也可以通過付出較低的交流成本來全方位地了解公眾的真實需求。因為這種雙方互利的表達方式不需要面對面或者電話等方式的互動交流,政府只需通過大數據技術對公民日常生活中產生的大量數據進行挖掘、分析,就能主動、準確了解公民的需求。在如今的網絡時代,公民的日常生活都離不開網絡,公民在智能手機、計算機、便攜式電腦等網絡設備上搜索的、瀏覽的、分享的、發表的信息等等都會留下記錄,這些記錄經過數據化處理,都會變成數據,這些數據分散在整個互聯網網絡體系內,數量龐大?!鞍俁勸咽莘治沒閹韃男棖笫菀約巴ü餐緇袢〉氖?;阿里巴巴則根據商業價值把數據分為交易數據、社交數據、信用數據和移動數據;騰訊善于挖掘用戶關系數據此并且在此基礎生成社交數據”。百度、阿里巴巴和騰訊只是互聯網公司的代表,它們收集的數據也只是冰山一角。政府擁有80%以上的社會信息資源,是最大的數據生產者和擁有者。政府運用大數據分析技術,利用政府數據庫和各種商業數據庫中公民日常交易和行為歷史數據、互聯網實時訪問和交易數據以及社交網站留言等信息來了解公眾的需求和實際偏好,從而大大提高了政府購買公共服務的準確度,提高了公眾滿意度。政府還可以利用大數據的情感分析技術分析各類社交網站的公眾數據流,得到公眾對政府公共服務的信息反饋,從而有利于實時調整政府購買公共服務項目的結構。另外,近年來政府逐漸重視網絡互動平臺建設,比如網絡信訪、網絡民意調查、官方微博互動平臺、官方論壇等,這些平臺記錄的信息都可以轉化成數據,再經過大數據技術分析轉化成有用的信息,為政府購買符合公眾需求的公共服務項目提供建議??杉?,大數據具有數據收集、數據挖掘和數據分析等功能,公民的需求可以通過大數據和相應的技術手段而相對客觀地顯示出來。數據越龐大,可挖掘的有價值的數據就會越多,數據分析就會越精確客觀,政府購買的公共服務項目就會越符合民意。

  二、政府確定公共服務承接主體的過程更公平 

  承接主體是相對于購買主體而言的。購買主體是指各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位。承接主體即政府擇定的向公民提供公共服務的社會組織,包括在登記管理部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織、按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位,以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。我國政府確定承接主體的方式主要是兩種,即單一來源購買和競爭性招標購買。單一來源購買又稱直接購買,是指達到了限額標準和公開招標數額標準,但公共服務購買項目的來源渠道單一,即它們可能是專利、首次制造、合同追加、原有采購項目的后續擴充或發生了不可預見的緊急情況導致不能從其他供應商處采購等情況。單一來源購買的最主要特點是沒有競爭性。競爭性招標購買就是政府通過招標方式使投標的社會組織參與競爭,從而確定承接主體的方式。一個完整的競爭性招標過程由招標、投標、開標、評標、合同授予等階段組成。競爭性招標購買的主要特點是它能促進公平競爭,使所有符合資格的潛在社會組織都有機會參加競爭;它還能確保交易公正,減少腐敗現象的發生。

  但是在我國政府購買公共服務的過程中,政府確定公共服務項目承接主體的過程中確實存在著不公平和腐敗。在中國特色的行政體制下,很大一部分社會組織具有官方和半官方的性質,官方和半官方的社會組織往往在政府購買公共服務的過程中占據優勢地位,民辦非營利組織處于劣勢地位?!罷郝虺氏殖觥誆炕卣骱托問叫怨郝?,社會組織成為政府部門的延伸”,這種內部購買和形式性購買必然會產生官商勾結,從而出現不符合法律規定的定向購買,“不適當地采用定向購買,可能會帶來隱蔽的腐敗風險”。政府向社會組織公開競標經常被認為是一種形式化工程,在形式化工程背后是政府和官方半官方社會組織的暗箱操作,在這樣的環境下,民營非營利組織很難突圍而出成為承接主體。過程的不公平導致結果的不公正。另外,行政權力在社會組織中的延伸,必然會使社會組織在政府購買公共服務的交易過程中處于被動地位,“由于政府在購買中處于主導地位,在缺乏一定規范的情況下,很容易形成政府以較低的成本從非營利部門購買服務”,破壞市場的公正交易原則。因此政府要想在政府購買公共服務過程中保障自己的決策權威就必須實現過程公開和結果公正,這樣做不僅可以避免公民和相關利益者的不滿,而且可以減少官商勾結、官官相護等現象的發生,從而有利于廉潔政府的建設。

  大數據就是實現政府擇定公共服務項目承接主體過程透明和結果公平的重要工具。因為在大數據時代,政府信息與公共數據應該率先向全社會公開,打破“信息孤島”,加強信息資源的供給和傳播,確保公眾和社會組織能夠及時充分地獲取、利用這些公共信息。另外,運用大數據技術能夠集中和整理政府各個部門的數據,打破政府各個部門、政府和社會組織、政府和公眾之間的信息不對稱局面,有利于政府部門之間互相監督,也有利于實現社會大眾和社會組織之間對政府部門的監督。大數據是弱化暗箱操作行為,為社會組織提供公平環境的有效途徑。在互聯網時代,社會組織的登記信息、行為信息、信用記錄信息等都要存儲在計算機上,成為海量數據的一部分。大數據的數據挖掘技術和聯機分析技術為政府擇定合適的承接主體提供了便捷的方法。

  在大數據背景下,政府應建立登記注冊的社會組織多方面信息的大數據倉庫,政府通過各種渠道發布購買公共服務的招標信息,將參加招標的社會組織的信息從數據庫中調出,一一核對參加招標組織上交的相關資料,確定提交資料的真實性,此為篩選條件1。運用大數據在后臺建立社會組織評分級別模型、前景預測分析模型、不良記錄信息表等,為政府了解投標社會組織提供客觀的數據支持,此為篩選條件2。我國政府購買服務存在單一來源采購的購買方式,這種購買方式是政府只和特定供應商簽訂合同,采用這種購買方式主要有三個原因:一是能夠滿足購買需求的供應商數量有限;二是續購,可能是由于該供應商信用良好、服務質量好,政府繼續保持和其合作,也可能是受合同約束;三是專利限制,政府只能從擁有該公共服務項目專利的社會組織購買。這種單一來源采購的情況為篩選條件3。通過這三個篩選條件確定公共服務的承接主體,將中標組織的總數量以及這些社會組織的名稱、組織性質等情況通過大數據匯總并采用文字和圖標等方式在各種媒體上公布出來。這樣的篩選必須運用大數據技術來解決。因為運用以云計算為基礎的大數據技術可以進行信息存儲、分享和挖掘,可以將這些大量的終端數據有效地存儲下來,并且可以隨時進行分析與計算。在大數據時代,社會組織的資質記錄、信用記錄、行為記錄等都已被存儲為可用的數據,可以隨時被挖掘、運用。這個大數據確定承接主體流程圖實際上就是數據挖掘的過程,也是基于數據基礎上的、用客觀事實來保證政府確定公共服務項目承接主體的過程公平和程序公正的一種有效手段。

  三、政府購買公共服務的財政數據能夠實現全民共享

  政府購買公共服務的最終目的是為了更好地滿足公眾的需求,公民作為國家納稅人以及政府購買公共服務的最終消費者,有權利查閱和監督政府購買公共服務的所有相關信息。政府購買公共服務的財政信息是公民最為關心的部分,實現政府購買公共服務財政數據的全民共享不僅為公民獲得數據、監督政府提供了便利,而且有助于公民利用現有的數據創造更大的價值。因此財政數據公開透明、實現共享應該成為政府購買公共服務的基本原則?!八孀挪普魑抑衛淼幕『橢匾еㄎ壞奶岢?,隨著社會民主建設的推進,預算公開乃至公開透明改革貫穿公共財政改革之中,政府采購作為財政支出管理改革的重要內容之一,必然與這一改革趨勢相吻合”。我國政府近幾年越發重視政府采購(包括政府購買公共服務)的財政的公開透明。2015年1月1日,我國正式實施的新《預算法》第十四條規定:“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開?!?015年1月4日,財政部、民政部和國家工商局發布的《政府購買服務管理辦法(暫行)》第三十六條提到:“財政部門和購買主體應當按照《中華人民共和國政府信息公開條例》《政府采購信息公告管理辦法》以及預算公開的相關規定,公開財政預算及部門和單位的政府購買服務活動的相關信息,涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息除外?!閉餼臀郝蜆卜竦牟普莨蠶硤峁┝朔芍С?。

  數據可視化是大數據處理的最后一環。數據可視化是指以圖形、圖像、地圖、動畫等更為生動、易為理解的方式來展現數據的大小,詮釋數據之間的關系和發展的趨勢,以期使人們能夠更好地理解、使用數據分析的結果。數據可視化起源于計算機圖形學,人們使用計算機創建圖形圖表,將數據的各種屬性和變量可視化地呈現出來。隨著計算機硬件、物聯網、移動互聯網等的快速發展,人們創建了更復雜、更大規模的數字模型,于是發展了數據采集設備和數據保存設備,相匹配地也就需要更高級的計算機圖形學技術及方法來創建這些規模龐大的數據集。伴隨著數據可視化平臺的拓展、應用領域的增加,數據可視化的表現形式也呈現出多樣化,諸如實時變化可讀性強的圖形、檢索交互式圖形以及分布式的多維圖形。而且數據可視化的可用工具也是多種多樣,諸如Excel、Gephi、Tableau等,為快速查詢、精確分析、方便監督提供了有效的方法。

  在數據可視化工具出現之前,政府作為龐大數據的擁有者,公眾要想查閱、獲取、監督政府所掌握的相關數據和信息,是一件勞心勞力的事情。相對于政府整個社會信息資源來說,政府購買公共服務的財政信息數據已經少之又少,但是在這少之又少的數據信息中仍然包括政府各級、各部門的多個購買項目等具體信息,要想具體了解政府各級、各部門某個購買項目的財政情況仍存在著很大困難。這主要是由于我國目前尚未建成政府數據統一開放平臺,各個部門數據分散、孤立,而且政府部門沒有先進的大數據技術作支撐,使得政府擁有的龐大數據不能轉化成有用的信息。數據的無限性和數據的分散性、數據工具的局限性之間構成了巨大的矛盾,政府購買公共服務的相關財政數據難以實現整合,難以被公民查閱、利用和監督。

  大數據中的數據可視化技術的普遍運用成為解決這一矛盾的關鍵。數據可視化技術是建立在數據挖掘、關聯分析基礎上的技術,它實現了數據的直觀化和關聯化,在直觀、形象地呈現數據的同時還能夠找出數據之間的關聯性,并且智能、交互性強的動態數據可視化過程可實現信息的傳達和雙向溝通。因此,數據可視化技術可以幫助公民輕而易舉地獲得政府購買公共服務的財政數據,通過數據關聯分析政府購買公共服務的資金規律以及未來走向。如圖2所示,用戶在搜索引擎上輸入想了解的某政府、某部門、某項公共服務項目的資金情況,系統內部通過獲取數據、過濾數據、挖掘數據、分析數據等技術采集和整合相關資料,然后用戶輸入數據可視化請求,系統通過運用可視化軟件工具將數據進行圖形化、圖表化,并將數據可視化的結果最終展示給用戶。數據可視化的多樣化呈現方式和多種相配套的軟件技術為政府購買公共服務的財政公開透明、數據共享提供了可能,為公民快速瀏覽、查詢和監督政府購買公共服務的資金使用情況提供了便捷通道。另外,數據可視化呈現的不僅僅是結果,政府和用戶還可以對可視化的數據進行分析,發現數據背后的隱含價值,這樣不僅能使政府和社會組織實現理性投資,而且還可以使公民更了解政府的決策,從而更理性地對政府購買公共服務財務情況進行監督。

  四、有利于實現對政府購買公共服務的有效監管 

  我國政府購買公共服務正處于發展階段,政府嘗試將越來越多的服務領域向社會組織開放,這也就意味著隨著政府越來越多地向社會組織購買公共服務,政府的角色將發生轉變,從“管理者”變成“監管者”。由此可見,政府的監管將在政府購買公共服務的過程中占據極其重要的地位?!墩郝蚍窆芾戇旆?暫行)》對政府購買服務的承接主體和購買主體都進行了規范,提出了若干監管承接主體和購買主體的方法。例如:加強對政府購買服務的審計管理,確保資金的合理使用;承接主體承包公共服務行為信用記錄納入年檢(報)、評估、執法等監管體系;財政部和購買主體要公開財政預算及部門和單位的政府購買服務活動的相關信息;等等。從這一系列的措施都可以看出政府十分重視對政府購買服務的監管。

  對公共服務項目的承接主體來說,在完成承擔的公共服務項目過程中實現自己利益最大化是首要目的,這就和政府購買公共服務的初衷相背離。利益的沖突使得政府和公民對社會組織的監督尤為重要。當然,公民和社會組織也要對政府在向社會組織購買公共服務過程中的行為進行監督。在大數據還沒有得到政府重視之前,政府購買公共服務的監管大致是這樣的:政府通過法律規章制度和審計等來約束和規范社會組織,公民則通過自身擁有的批評權、建議權、言論自由權來向政府表達對政府提供的公共服務的滿意程度。但是,我國現有法律中沒有一部單純是關于政府購買公共服務的法律,政府購買公眾服務仍然是參照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《財政違法行為處罰處分條例》的規定;另外,我國審計監管實際屬于內部監管,審計機關設在政府,是政府的組成部分,它要向本級政府和上一級審計機關負責并報告工作,而審計署最終對國務院負責。在公民監督方面,公民普遍政治冷漠,維權意識淡薄。

  大數據普遍應用之后,它以信息容量大、收集信息速度快、數據分析詳細客觀等特點有助于對政府購買公共服務的有效監管。通過大數據技術能夠實現對政府購買公共服務的事前監管、事中監管和事后監管。事前監管包括對政府購買公共服務項目的需求評估、社會組織的資質評估、政府確定公共服務項目承接主體過程監管等;事中監管則是注重政府購買服務的過程監管,主要從政府監管、第三方監管、媒體輿論、公眾輿論等多方面來對承接主體的項目完成進度、完成質量、資金使用等方面進行監管;事后監管主要是對購買項目完成投入使用后的信息反饋進行總結,從中了解公眾滿意度、承接主體提供的公共服務質量等。如前所述,在事前監管中,利用大數據技術,通過調用政府建立的包括社會組織的多方面信息的大數據倉庫對社會組織的信用、資質記錄等進行監管,實現確定承接主體的過程公平和結果公正;政府利用大數據技術對公民日常生活中產生的大量數據進行整合分析,從而了解公民需求;另外,大數據的集中和整合,打破了政府部門之間、政府與民眾間的邊界,打開了民眾參與監督的渠道。在事中監管中,利用大數據技術,通過數據收集、數據挖掘、數據整合以及數據分析等技術對公眾輿論、媒體輿論、第三方評估和政府業務數據等分散的數據進行整合和分析,實現實時監管和有效監管;另外,社會公眾或企業在政府數據開放的背景下可以獲得政府各個部門數據庫的數據和信息,從而實現社會公眾或企業等外部利益者對政府購買公共服務的有力監督。在事后監管中,大數據技術主要起到的作用是及時收集完成項目的使用情況信息、公眾滿意度信息等。隨著物聯網、互聯網和各種監控器的大規模使用,大型公共服務工程都能實現電子監測并能同時上傳數據信息,對于小型公共服務項目則通過人工定期調查形成數據報告上傳電腦,這些都是大數據技術能夠發揮巨大作用的現實基礎。運用大數據技術,通過社會調查、公眾網上輿論等實現信息的收集,將各個個體的相關信息整合起來,有助于實現對政府購買公共服務的有效監管。

  隨著我國經濟的飛速增長,人們的物質生活和精神生活日益豐富,僅靠政府的力量已經不能滿足公眾日益增長的公共服務需求。只有實現公共服務供給主體多元化才能滿足公眾的需求,而政府向社會組織購買公共服務正是民意所向、大勢所趨。21世紀是大數據時代,社會公眾的各種數據被記錄、分享、利用,運用大數據技術可以使人們對這些龐大的數據進行收集、整合、挖掘、分析等,從而獲得有價值的信息。在這樣的大背景下,政府購買公共服務的進一步發展一定離不開大數據的支持。因為隨著大數據時代的到來,以云計算、物聯網等技術為基礎的大數據對公眾的日常生活產生了重大而深遠的影響,引起了政治、經濟、社會各個方面的巨大改變。具體到公共服務方面,社會公眾對公共服務的需求所具有的量大、變化快、個性化要求高等特點對我國政府提供公共服務提出了新的挑戰,而大數據技術就是應對這個新挑戰的重要手段。大數據技術所具備的數據倉庫、數據挖掘、數據可視化的功能不僅為政府購買公共服務應該“買什么”“向誰買”提供了強大的信息支持,而且有助于為社會組織提供公開公平的競爭平臺,有助于實現政府購買公共服務的財政數據全民共享,有助于對政府購買公共服務的事前、事中和事后監管。隨著各級政府逐漸細化政府購買公共服務的相關規定,我國政府購買公共服務已進入“3.0時代”,距初步形成統一有效的購買服務平臺和機制的中期目標又近了一步。